CEDH de Strasbourg, 17 février 2026, 95/24

Résumé

En bref

La Cour européenne des droits de l'homme (Troisième Section) statue sur la requête d'un ressortissant britannique d'origine africaine, violemment agressé par des supporters de football dans le centre de Sofia après un match. Sur le fondement de l'article 3 de la Convention (volet matériel), la Cour juge, par quatre voix contre trois, que les autorités bulgares n'ont pas méconnu leur obligation positive de prendre des mesures opérationnelles préventives, le plan opérationnel élaboré étant suffisamment complet et les menaces imminentes émanant du groupe de supporters n'étant pas apparues avant l'agression. En revanche, la Cour constate à l'unanimité la violation du volet procédural de l'article 3 en raison d'une enquête ineffective, ainsi que la violation de l'article 14 combiné avec l'article 3 pour défaut d'investigation du mobile raciste. Elle alloue 18 500 EUR au titre du préjudice moral et 4 500 EUR pour frais et dépens.

En détail

1. CADRE DE L'AFFAIRE

Parties impliquées : M. Leon François d'Assises Koffi, ressortissant britannique né en 1970, résidant à Sheffield (requérant), contre la République de Bulgarie (État défendeur), représentée par son agente Mme M. Dimitrova du ministère de la Justice.

Question juridique principale : L'État bulgare a-t-il respecté ses obligations positives découlant de l'article 3 de la Convention — tant dans leur volet matériel (cadre législatif et réglementaire, mesures opérationnelles préventives) que dans leur volet procédural (enquête effective) — ainsi que ses obligations au titre de l'article 14 combiné avec l'article 3 (investigation du mobile discriminatoire), à la suite de l'agression violente du requérant par des supporters de football ?

Exposé du litige et faits : Le 29 septembre 2018, à Sofia, un match opposait les deux plus grands clubs de football bulgares, le CSKA Sofia et le PFC Levski Sofia, au Stade national. Les autorités policières avaient élaboré un plan opérationnel de 39 pages, classifiant le risque comme présentant un « haut degré de danger pour l'ordre public », et prévoyant le déploiement de 1 867 agents répartis en 18 zones opérationnelles, avec des corridors distincts pour les supporters des deux équipes.

Peu après 19h30, le requérant — un homme noir — marchait avec deux amis dans la rue General Parensov, à proximité immédiate du bâtiment du ministère de l'Intérieur. Un groupe d'environ 150 à 200 supporters du Levski se dirigeait vers eux, escorté par un seul fourgon de police contenant sept agents. À 19h45, plusieurs hommes du groupe se sont mis à poursuivre le requérant. L'un d'eux l'a frappé d'un coup de pied au visage, provoquant sa chute. Le requérant a alors été encerclé et frappé à coups de pied par plusieurs individus pendant qu'il gisait au sol. Selon ses déclarations, les agresseurs émettaient des bruits imitant des singes. L'incident a duré moins de deux minutes. Les policiers du fourgon sont arrivés sur les lieux à 19h47.

Le requérant a subi des blessures graves : commotion cérébrale, fracture de la branche montante gauche de la mâchoire inférieure, perte de deux dents de devant, contusions et hématomes multiples. Il a subi une chirurgie reconstructive le 10 octobre 2018 et a quitté la Bulgarie en novembre 2018.

L'enquête pénale, ouverte dès le lendemain, a été marquée par des retards inexpliqués, des carences investigatives identifiées à deux reprises par les juridictions internes, et l'absence d'investigation spécifique du mobile raciste. Cinq ans et demi après les faits, aucun auteur n'avait été identifié ni poursuivi.

2. ANALYSE DES MOTIFS

A. Sur la recevabilité : l'exception de non-épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement soutenait que le requérant aurait dû introduire une action en responsabilité civile délictuelle sur le fondement de l'article 49 de la loi bulgare sur les obligations et contrats contre l'État. La Cour rejette cette exception en rappelant sa jurisprudence antérieure établie dans l'affaire Abdu c. Bulgarie : une action en dommages-intérêts, même dirigée contre l'État, ne saurait se substituer à l'obligation procédurale de mener une enquête pénale effective susceptible d'identifier et de poursuivre les responsables.

« Since a claim for damages (as suggested by the Government) might have led to the payment of compensation but would not have led to the prosecution of those responsible, the Court finds that it was not a remedy that the applicant was required to pursue for the purpose of Article 35 § 1 of the Convention. » (Point 131 de la décision)

➡️ Cette position confirme le principe selon lequel, en matière de violences motivées par la haine, seule une enquête pénale effective constitue un recours adéquat au sens de la Convention.

Par ailleurs, le Gouvernement a soulevé tardivement une objection supplémentaire relative à la possibilité pour le requérant de contester la décision de suspension de l'enquête. La Cour applique la règle de la forclusion (estoppel) issue de l'article 55 du Règlement de la Cour et de la jurisprudence Khlaifia et autres c. Italie [GC], estimant que le Gouvernement n'a pas justifié le retard dans la formulation de cette exception.

B. Sur le volet matériel de l'article 3 : les obligations positives substantielles

La Cour structure son analyse autour de trois obligations positives découlant de l'article 3 lu conjointement avec l'article 1 de la Convention :

🔍 Rappel des principes généraux

La Cour rappelle, sur le fondement de sa jurisprudence consolidée (X et autres c. Bulgarie [GC], § 178), que les obligations positives de l'État au titre de l'article 3 comprennent : 1️⃣ l'obligation de mettre en place un cadre législatif et réglementaire de protection ; 2️⃣ l'obligation, dans certaines circonstances bien définies, de prendre des mesures opérationnelles préventives ; 3️⃣ l'obligation de mener une enquête effective. Les deux premières relèvent du volet « matériel », la troisième du volet « procédural ».

S'agissant de l'obligation opérationnelle, la Cour distingue deux situations : celle où la victime potentielle est identifiable à l'avance et celle où elle ne peut l'être qu'après la commission de l'infraction. Dans ce second cas, l'enjeu n'est pas la protection spécifique de la victime mais la protection générale de la société (Kayak c. Turquie, § 55 ; Tagayeva et autres c. Russie, § 482).

La Cour souligne en outre que cette obligation positive ne doit pas être interprétée comme imposant une charge excessive aux autorités, compte tenu de l'imprévisibilité du comportement humain et des choix opérationnels en matière de priorités et de ressources (Burlya et autres c. Ukraine, § 124). L'évaluation doit se faire au regard de ce qui était connu des autorités au moment pertinent, sans recourir à la sagesse rétrospective (Kurt c. Autriche [GC], § 160).

✅ Sur le cadre législatif et réglementaire

La Cour constate que la Bulgarie dispose d'un arsenal normatif couvrant la violence liée aux événements sportifs : la loi de 2004 sur le maintien de l'ordre public lors des manifestations sportives, la Convention sur une approche intégrée de sécurité (signée en 2016, ratifiée en 2019), plusieurs ordonnances et instructions spécialisées, ainsi qu'une direction spéciale au sein de la Direction nationale de la police en charge de la coordination de la sécurité lors des événements sportifs. Les actes subis par le requérant étaient en outre incriminés par le Code pénal bulgare — l'article 129 §§ 1 et 2 (coups et blessures de gravité moyenne, jusqu'à six ans d'emprisonnement), l'article 131 § 1(12) (circonstance aggravante de motivation hooliganiste, raciste ou xénophobe, de deux à dix ans) et l'article 162 § 2 (violence à motivation raciale, jusqu'à quatre ans).

« The legislative and regulatory framework put in place by the authorities therefore appears to encompass the acts complained of by the applicant in the present case. » (Point 169 de la décision)

➡️ La Cour valide ainsi la conformité du cadre normatif bulgare aux exigences de l'article 3, sans qu'il soit nécessaire de démontrer l'efficacité concrète de chaque instrument.

🔍 Sur les mesures opérationnelles préventives

L'analyse de la Cour se décompose en deux temps : l'évaluation du risque par les autorités et l'adéquation des mesures préventives prises.

Adéquation du plan opérationnel :

La Cour relève que les autorités ne sont pas restées passives. Des consultations préliminaires ont eu lieu entre la police et les représentants des deux équipes. Un plan opérationnel complet de 39 pages a été élaboré, prévoyant le déploiement de 1 867 agents sur 18 zones, avec des corridors de déplacement distincts pour les supporters, des unités mobiles de réaction rapide, l'identification de zones de conflit potentiel — incluant la rue où l'agression s'est produite — ainsi que des équipes de renseignement opérationnel.

« While it cannot be concluded that the plan (as set out by the authorities) was sufficient to cover any and all situations that might have arisen by way of eliminating all risk of violence associated with the event, the related positive obligation under Article 3 does not include an obligation to prevent all potential violence that might occur at any point in time within the jurisdiction of a State [...]. [T]he Court finds that the plan was sufficiently thorough to serve as a basis capable of providing effective protection of the general public in relation to the football match in question. » (Point 171 de la décision)

La Cour reconnaît que l'évaluation du risque — classifié comme présentant un « haut degré de danger pour l'ordre public » — était adéquate, ayant été fondée sur l'analyse des situations antérieures lors de rencontres similaires entre les deux clubs.

« [T]he gathering of a large number of potentially aggressive fans — who were known to the authorities as a demographic set that was in principle prone to hooliganism, to violence against spectators and police alike and to street riots — entailed a high level of inherent risk to life and limb, and to people's physical and psychological integrity. Accordingly, the Court finds that, by carrying out an analysis on the basis of earlier experience in similar settings, the authorities performed an adequate assessment of the risk. » (Point 173 de la décision)

Défaut partiel de mise en œuvre du plan :

Néanmoins, la Cour relève des lacunes significatives dans la mise en œuvre effective du plan opérationnel. Le groupe de 150 à 200 supporters n'était suivi que par un seul fourgon de police avec sept agents, sans visibilité suffisante. L'agent stationné devant le ministère de l'Intérieur a indiqué que ses deux collègues se trouvaient à l'intérieur du bâtiment. Le comité du quartier général temporaire des opérations ne semble pas être intervenu avant l'agression, et aucune des équipes dotées d'armes à balles en caoutchouc et de gaz lacrymogène n'a été dirigée vers le groupe en question.

« [I]t has not been shown that the planned operational measures were fully implemented in accordance with the authorities' own plan of operations. Nor does it appear that the authorities pursued additional measures in view of the fact that a sizeable group of fans had formed and had been moving through the city, that the officers escorting it from behind had no sufficient visibility and that there was apparently no police presence capable of monitoring the sides and front of the group. » (Point 178 de la décision)

❌ Absence de menace imminente identifiable — Absence de déclenchement de l'obligation de diligence spéciale :

Malgré ces insuffisances dans la mise en œuvre, la Cour opère un basculement décisif dans son raisonnement en replaçant la situation dans les circonstances spécifiques de l'espèce. Elle prend en compte la couverture territoriale étendue du dispositif (18 zones), l'imprévisibilité de la présence du requérant à cet endroit précis à ce moment donné, et surtout l'absence de menaces imminentes identifiables émanant de ce groupe particulier avant la commission de l'agression.

« [O]n the basis of all the elements in the file the Court finds that imminent threats emanating from that particular group of fans had not become apparent to the police before the assault was perpetrated on the applicant [...]. Therefore, the special diligence obligation incumbent on the authorities in situations, in which they had been alerted to facts that give rise to concrete suspicions about particularly high level of risk to life [...], was not triggered in the present case. » (Point 181 de la décision)

La Cour rappelle que les événements ne doivent pas être réévalués avec la sagesse rétrospective, et conclut qu'un niveau plus élevé de réponse opérationnelle préventive vis-à-vis de ce groupe particulier ne pouvait être exigé sur la base des informations disponibles au moment des faits.

➡️ Conclusion : ✅ Non-violation du volet matériel de l'article 3 (par quatre voix contre trois).

C. Sur le volet procédural de l'article 3 : l'obligation de mener une enquête effective

La Cour examine plusieurs aspects clés de l'enquête qu'elle considère comme ayant été déterminants pour son effectivité.

⚠️ Défaillance initiale dans la collecte et la préservation des preuves

La Cour identifie un manquement fondamental dès le soir de l'agression : les policiers arrivés sur les lieux n'ont entrepris aucune tentative de sécuriser les éléments de preuve. Ils n'ont pas cherché à contenir la foule (qui comprenait probablement les auteurs), n'ont pas ordonné que personne ne quitte les lieux, n'ont pas demandé de renforts immédiats et ne se sont pas coordonnés avec le quartier général des opérations pour un éventuel bouclage du périmètre. Des personnes qui aidaient la victime sont parties avant que leur identité puisse être établie.

« [T]he police failed to even attempt to comply with their fundamental duty to act to secure evidence concerning the incident [...]. The Court reiterates that the preservation of forensic evidence constitutes one of the basic requirements of an effective investigation. » (Point 185 de la décision)

La Cour considère que cette omission était si grave qu'elle a compromis l'effectivité potentielle de l'ensemble de l'enquête subséquente, en se référant par analogie à l'affaire Tagayeva et autres c. Russie (§ 516), où le défaut de collecte et de préservation des preuves avait causé un préjudice irréparable à la capacité de l'enquête.

« The Court considers that the above omission was so serious that it resulted in a failure to secure and collect evidence, which in turn jeopardised the potential effectiveness of the subsequent investigation. » (Point 187 de la décision)

⚠️ Retards injustifiés dans les actes d'investigation

Malgré une ouverture rapide de l'enquête dès le lendemain, les actes d'investigation ultérieurs ont été entachés de retards inexpliqués : les compagnons du requérant n'ont été entendus que dix jours après les faits ; la plupart des policiers du fourgon n'ont été interrogés qu'un mois après l'agression ; le plan opérationnel n'a été demandé qu'après un mois ; l'agent stationné devant le ministère n'a été entendu qu'après presque deux mois. Un suspect identifié sur les images de vidéosurveillance en février 2019 n'a été interrogé que trois mois plus tard.

« [D]espite a prompt initial reaction on the part of the investigating authorities, the subsequent steps pursued were carried out with unexplained delays. » (Point 188 de la décision)

La Cour relève en outre que, cinq ans et demi après son ouverture, l'enquête était toujours pendante et aucune personne n'avait été mise en examen.

📋 Insuffisances constatées par les juridictions internes

La Cour observe qu'à deux reprises, un tribunal interne a constaté le caractère incomplet de l'enquête et identifié des carences concrètes, ordonnant la reprise des investigations et formulant des instructions spécifiques aux autorités de poursuite (points 102 et 111 de la décision).

➡️ Conclusion : ❌ Violation du volet procédural de l'article 3 (à l'unanimité), l'enquête n'ayant pas été en mesure de conduire à l'établissement des faits ni à la détermination de l'identité des personnes responsables.

D. Sur la violation de l'article 14 combiné avec l'article 3 : le défaut d'investigation du mobile raciste

La Cour rappelle que, sur le fondement de sa jurisprudence constante (Nachova et autres c. Bulgarie [GC], § 160 ; Abdu c. Bulgarie, § 44), les autorités ont l'obligation, lorsqu'elles enquêtent sur des incidents violents, de prendre toutes les mesures raisonnables pour démasquer tout mobile raciste et déterminer si la haine ethnique ou les préjugés ont pu jouer un rôle. Traiter une violence à intention discriminatoire de la même manière qu'une affaire dépourvue d'un tel mobile reviendrait à fermer les yeux sur la nature spécifiquement destructrice de tels actes pour les droits fondamentaux (Identoba et autres c. Géorgie, § 67).

En l'espèce, la Cour constate que les autorités n'ont déployé aucun effort spécifique pour investiguer les éventuelles connotations racistes de l'agression. L'avocate du requérant avait pourtant explicitement signalé le caractère potentiellement raciste de l'attaque, s'appuyant sur les déclarations des témoins (bruits imitant des singes, conviction des compagnons que l'agression était liée à la couleur de peau du requérant). L'enquête avait été initialement ouverte pour coups et blessures de gravité moyenne (article 129), puis requalifiée — près de deux ans après — en une infraction plus grave, mais pour un mobile hooliganiste et non raciste, alors même que le texte applicable était identique dans les deux cas (article 131 § 1(12) du Code pénal).

« [I]n the numerous requests for prolongation of the time-limit of the investigation, reports and decisions drawn up during the investigation neither the investigating officers nor the prosecutor referred to the need to look into the question whether the violence against the applicant had been motivated by racist considerations. [...] [N]o specific efforts appear to have been put towards unmasking any potential racist motive behind the assault on the applicant. » (Point 191 de la décision)

➡️ Conclusion : ❌ Violation de l'article 14 combiné avec l'article 3 dans son volet procédural (à l'unanimité).

E. Sur les autres griefs et la satisfaction équitable

La Cour déclare irrecevable l'examen séparé du grief tiré de l'article 13 (droit à un recours effectif), celui-ci étant étroitement lié au constat de violation de l'article 3 dans son volet procédural.

Au titre de l'article 41 de la Convention, la Cour alloue au requérant 18 500 EUR pour préjudice moral et 4 500 EUR pour frais et dépens (versés directement sur le compte bancaire du Comité Helsinki bulgare), rejetant le surplus de la demande de satisfaction équitable (le requérant ayant réclamé 100 000 EUR).

F. Sur les opinions séparées

🔍 Opinion concordante du juge Pavli : Le juge Pavli approuve la conclusion de non-violation du volet matériel, mais développe une analyse approfondie de la doctrine de la protection générale de la société issue de Mastromatteo c. Italie [GC]. Il souligne que le groupe dans son ensemble ne peut être traité comme la source de la menace et que la prévisibilité a ses limites en matière de maintien de l'ordre lors de rassemblements de masse. Il met en garde contre le risque de transformer la Cour en un « micro-gestionnaire du lundi matin » du maintien de l'ordre lors de rassemblements, avec le confort de la rétrospection.

❌ Opinion dissidente conjointe des juges Hüseynov, Kovatcheva et Ní Raifeartaigh : Les trois juges dissidents estiment que la Bulgarie a violé le volet matériel de l'article 3. Ils soutiennent que le risque de violence était raisonnablement prévisible, que les autorités avaient elles-mêmes reconnu le « haut degré de danger », et que la mise en œuvre défaillante du plan opérationnel — un seul agent stationné en extérieur sur une rue identifiée comme zone à haut risque, un fourgon sans visibilité sur l'avant du groupe — constituait un manquement à l'obligation de prendre des mesures adéquates ayant une perspective réelle de modifier l'issue ou d'atténuer le préjudice (O'Keeffe c. Irlande [GC], § 149).

3. EXTRAIT PRINCIPAL DE LA DÉCISION

« [O]n the basis of all the elements in the file the Court finds that imminent threats emanating from that particular group of fans had not become apparent to the police before the assault was perpetrated on the applicant. Therefore, the special diligence obligation incumbent on the authorities in situations, in which they had been alerted to facts that give rise to concrete suspicions about particularly high level of risk to life, was not triggered in the present case. This conclusion is reached in view of the absence of specific elements in the file pointing to imminent danger from the group, or some of its members, having been brought to the knowledge of the police prior to the assault, notwithstanding the high level of risk which the authorities had identified as applying generally to the sport event on that particular day and to big groups of fans in particular. » (Point 181 de la décision)

4. POINTS DE DROIT

🎯 Distinction entre risque général et menace imminente identifiable : La Cour établit une distinction fondamentale entre le risque général élevé inhérent à un événement sportif à haut risque — que les autorités avaient correctement identifié — et l'existence de menaces imminentes émanant d'un groupe particulier de supporters. Seule la seconde hypothèse déclenche l'obligation de diligence spéciale imposant un niveau renforcé de réponse opérationnelle préventive.

⚖️ Standard d'évaluation des mesures opérationnelles préventives : L'évaluation du respect par l'État de son obligation de prendre des mesures opérationnelles préventives comprend un double examen : l'adéquation de l'évaluation du risque conduite par les autorités nationales et, lorsqu'un risque pertinent déclenchant l'obligation d'agir a été ou aurait dû être identifié, l'adéquation des mesures préventives prises (Kurt c. Autriche [GC], § 159, transposé au contexte de l'article 3).

👨‍⚖️ Interdiction de la sagesse rétrospective : La Cour réaffirme avec force le principe selon lequel les événements ne doivent pas être réévalués avec le recul (hindsight). L'analyse doit se fonder exclusivement sur ce qui était connu des autorités compétentes au moment pertinent, préservant ainsi les autorités d'une responsabilité fondée sur la seule matérialisation postérieure du risque.

📋 Obligation immédiate de sécurisation des preuves : Le défaut de toute tentative, par les agents présents sur les lieux, de sécuriser les éléments de preuve (contenir la foule, identifier des témoins, demander des renforts pour boucler le périmètre) constitue un manquement à une exigence fondamentale de l'enquête effective, dont la gravité est telle qu'elle compromet irrémédiablement l'effectivité de l'ensemble de l'investigation subséquente.

🔗 Autonomie de l'obligation d'investigation du mobile raciste : L'enquête sur les connotations racistes d'un acte violent constitue une obligation distincte et autonome qui ne peut être satisfaite par la seule investigation de la matérialité des faits ou par une requalification en infraction à mobile hooliganiste. Le défaut d'efforts spécifiques pour démasquer un éventuel mobile raciste emporte violation de l'article 14 combiné avec l'article 3, indépendamment de l'identité du texte pénal applicable.

⚖️ Protection générale de la société et maintien de l'ordre lors de rassemblements de masse : L'obligation de fournir une protection générale à la société au titre de la doctrine Mastromatteo/Osman ne saurait être interprétée de manière à imposer aux autorités une forme de responsabilité objective pour tout acte de violence aléatoire survenant lors d'un rassemblement de masse. La prévisibilité connaît des limites, et les obligations préventives de type Osman sont par nature des obligations de comportement, non de résultat (opinion concordante du juge Pavli).

🎓 Forclusion (estoppel) des exceptions de recevabilité tardives : Le Gouvernement qui n'a pas soulevé une exception de non-épuisement des voies de recours internes dans ses observations initiales sur la recevabilité est forclos à le faire ultérieurement, en l'absence de circonstances exceptionnelles justifiant le retard (article 55 du Règlement de la Cour ; Khlaifia et autres c. Italie [GC]).

Mots clés

Obligations positives, article 3 CEDH, violence sportive, mesures opérationnelles préventives, enquête effective, mobile raciste, article 14 CEDH, protection générale de la société, diligence spéciale, hooliganisme