Conseil d'état, 6 février 2026, 504151

Résumé

En bref

Le Conseil d'État, statuant en chambres réunies, rejette la requête en excès de pouvoir de l'Association nationale des supporters (ANS) dirigée contre la circulaire du 6 mars 2025 relative au renforcement de la prévention des violences liées aux rencontres de football. Sur le fondement de l'article L. 332-16 du code du sport, la haute juridiction considère que la circulaire se borne à inviter les préfets à « envisager systématiquement » des interdictions administratives de stade lorsque les conditions légales sont remplies, sans imposer de règle automatique ni méconnaître les principes de nécessité et de proportionnalité. La requête est rejetée dans son ensemble, y compris les conclusions à fin d'injonction.

En détail

1. CADRE DE L'AFFAIRE

Parties impliquées :

L'Association nationale des supporters (ANS), partie requérante, conteste la circulaire interministérielle du 6 mars 2025 émanant du ministre de l'intérieur et de la ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative, adressée aux préfets, relative au renforcement de la prévention des violences liées aux rencontres professionnelles de football.

Question juridique principale :

🎯 La circulaire du 6 mars 2025, en ce qu'elle porte sur la prise par les préfets de mesures individuelles d'interdiction administrative de stade, excède-t-elle le cadre légal défini par l'article L. 332-16 du code du sport en imposant une application systématique de ces mesures, en méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité inhérents à tout exercice du pouvoir de police administrative ?

Exposé du litige :

L'ANS a saisi le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la circulaire du 6 mars 2025. L'association soutenait, en substance, que cette circulaire, en demandant aux préfets de « renforcer la réponse de l'État » par le recours aux interdictions administratives de stade, édictait une règle de caractère systématique incompatible avec la nature individualisée des pouvoirs de police administrative confiés aux préfets par le code du sport. L'ANS demandait en outre au Conseil d'État d'enjoindre à l'État de modifier la note de service DGPN/DNSP n° 2025-466-D du 15 juillet 2025 relative à la lutte contre les violences lors des rencontres sportives de la saison 2025-2026, ainsi que le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2. ANALYSE DES MOTIFS

A. Sur la conformité de la circulaire aux dispositions de l'article L. 332-16 du code du sport ✅

Le Conseil d'État procède en premier lieu à l'examen de la conformité de la circulaire aux dispositions législatives régissant les interdictions administratives de stade. Sur le fondement de l'article L. 332-16 du code du sport, la haute juridiction rappelle que le représentant de l'État dans le département peut, par arrêté motivé, prononcer une interdiction de pénétrer ou de se rendre aux abords des enceintes sportives lorsqu'une personne constitue une menace grave pour l'ordre public, soit par des agissements répétés portant atteinte à la sécurité, soit par la commission d'un acte grave, soit du fait de son appartenance à une association dissoute.

🔍 Le Conseil d'État analyse le contenu de la circulaire et relève que celle-ci, bien qu'elle demande aux préfets de « renforcer la réponse de l'État » après la commission d'incidents graves en début de saison, ne fait que les inviter à envisager le recours aux mesures d'interdiction administrative de stade dans le respect des conditions légales préétablies :

"[La circulaire] se borne à demander aux préfets d'« envisager systématiquement » l'édiction de telles mesures lorsque les conditions légales, telles qu'elles résultent des dispositions citées au point précédent, sont remplies." (Point 3 de la décision)

➡️ Cette formulation révèle que la circulaire ne crée aucune obligation automatique à la charge des préfets mais se contente de les inciter à examiner de manière systématique l'opportunité de prononcer des interdictions, tout en maintenant l'exigence de la réunion des conditions légales posées par l'article L. 332-16 du code du sport. L'ANS n'est dès lors pas fondée à soutenir que les ministres auraient méconnu les dispositions législatives et la nature des pouvoirs de police confiés aux préfets.

B. Sur l'absence de caractère systématique des mesures relatives aux outrages au drapeau et à l'hymne national ✅

En deuxième lieu, le Conseil d'État examine le grief tiré de ce que la circulaire imposerait de manière systématique le prononcé d'interdictions administratives de stade en cas d'outrage au drapeau ou à l'hymne national, infraction réprimée par l'article 433-5-1 du code pénal. La haute juridiction observe que la circulaire demande certes aux préfets de prononcer de telles mesures « chaque fois que cela est possible », mais elle procède à une interprétation neutralisante de cette formulation en soulignant que celle-ci ne saurait légalement avoir pour effet d'imposer une règle automatique.

⚖️ Le Conseil d'État rappelle alors un principe fondamental du droit de la police administrative : les mesures individuelles de police ne peuvent être édictées qu'à la condition d'être adaptées, nécessaires et proportionnées aux circonstances de l'espèce :

"[La circulaire] n'a, eu égard à ses termes, pas pour objet et elle ne saurait d'ailleurs légalement avoir pour effet d'édicter une règle qui imposerait la prise de telles mesures en toutes circonstances du seul fait de la commission des infractions qu'elle mentionne, les comportements en cause ne pouvant justifier l'édiction de mesures individuelles de police qu'à la condition que celles-ci soient adaptées, nécessaires et proportionnées aux circonstances de l'espèce." (Point 4 de la décision)

➡️ Ce raisonnement consacre le principe d'individualisation des mesures de police administrative en matière sportive. Le Conseil d'État neutralise ainsi toute lecture de la circulaire qui conduirait à un automatisme décisionnel, en réaffirmant l'exigence du triple test de l'adéquation, de la nécessité et de la proportionnalité, inhérent au contrôle de toute mesure de police.

C. Sur la référence jurisprudentielle relative à l'allumage de fumigènes ✅

En troisième lieu, le Conseil d'État se prononce sur la portée d'une référence jurisprudentielle figurant en note de bas de page de la circulaire, mentionnant deux arrêts de cours administratives d'appel ayant validé des interdictions administratives de stade prononcées à l'encontre de personnes ayant procédé à l'allumage de fumigènes.

🔍 La haute juridiction considère que cette simple mention jurisprudentielle ne saurait être interprétée comme instituant une présomption d'automaticité de la mesure d'interdiction en cas d'utilisation d'engins pyrotechniques :

"La circulaire attaquée ne peut être regardée comme signifiant qu'un tel comportement pourrait à lui seul, sans appréciation des circonstances de l'espèce, justifier de manière systématique la prise d'une telle décision." (Point 5 de la décision)

➡️ Le Conseil d'État confirme que l'invocation de précédents jurisprudentiels dans une circulaire ne dispense aucunement l'autorité préfectorale de procéder à une appréciation individualisée des circonstances avant tout prononcé d'une interdiction administrative de stade.

D. Sur l'inopérance des éléments relatifs à la mise en œuvre postérieure de la circulaire ❌

Enfin, le Conseil d'État écarte les éléments versés par l'ANS relatifs à la mise en œuvre concrète d'interdictions administratives de stade postérieurement à la diffusion de la circulaire. La haute juridiction rappelle le principe de séparation entre la légalité d'un acte réglementaire et les conditions de son application :

"Les éléments versés au dossier par l'association requérante, relatifs à la mise en œuvre d'interdictions administratives de stade postérieurement à la diffusion de la circulaire attaquée, sont par eux-mêmes sans incidence sur sa légalité." (Point 6 de la décision)

➡️ Ce moyen est déclaré inopérant : la légalité intrinsèque de la circulaire ne saurait être appréciée à l'aune de l'usage qu'en font les préfets dans leurs décisions individuelles ultérieures. Cette distinction classique en contentieux administratif préserve la cohérence du contrôle juridictionnel en distinguant le contrôle de l'acte normatif de celui des actes d'application.

3. EXTRAIT PRINCIPAL DE LA DÉCISION

"[La circulaire] n'a, eu égard à ses termes, pas pour objet et elle ne saurait d'ailleurs légalement avoir pour effet d'édicter une règle qui imposerait la prise de telles mesures en toutes circonstances du seul fait de la commission des infractions qu'elle mentionne, les comportements en cause ne pouvant justifier l'édiction de mesures individuelles de police qu'à la condition que celles-ci soient adaptées, nécessaires et proportionnées aux circonstances de l'espèce." (Point 4 de la décision)

4. POINTS DE DROIT

🎯 Qualification juridique de la circulaire : une circulaire qui demande aux préfets d'« envisager systématiquement » le recours à des mesures d'interdiction administrative de stade lorsque les conditions légales sont remplies ne constitue pas une instruction impérative méconnaissant la nature individualisée des pouvoirs de police administrative.

⚖️ Principe de proportionnalité en matière de police administrative sportive : les mesures individuelles d'interdiction administrative de stade fondées sur l'article L. 332-16 du code du sport doivent impérativement être adaptées, nécessaires et proportionnées aux circonstances de l'espèce, excluant tout automatisme décisionnel.

👨‍⚖️ Technique de l'interprétation neutralisante : le juge administratif peut sauver la légalité d'une circulaire en considérant que ses termes ne sauraient « légalement avoir pour effet » d'édicter une règle contraire aux principes qu'elle est censée mettre en œuvre, neutralisant ainsi toute interprétation extensive.

🔗 Inopérance de la pratique administrative : les modalités de mise en œuvre d'une circulaire par les autorités administratives sont sans incidence sur l'appréciation de sa légalité intrinsèque dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

📋 Portée des références jurisprudentielles dans une circulaire : la mention, en note de bas de page, de précédents jurisprudentiels validant des mesures individuelles ne peut être interprétée comme instaurant un principe d'automaticité de ces mesures.

Mots clés

Interdiction administrative de stade, article L. 332-16 du code du sport, circulaire, police administrative, proportionnalité, nécessité, recours pour excès de pouvoir, interprétation neutralisante, pouvoir préfectoral, violences dans les stades